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黑龙江、山东、湖北三省开展涉农资金整合试点综述

来源:中国财经报

黑龙江:明确三类整合资金的重点投放领域

  自2013年国家批准确定在黑龙江开展“两大平原”现代农业综合配套改革试验以来,黑龙江省在确立四项改革具体措施的基础上,明确三类整合资金的重点投放领域,变以往“各唱各的调,各炒各的菜”为“同炒一盘菜、同坐一桌席”,截至2013年底,全省整合3大类77项涉农资金307.6亿元,集中解决了制约现代农业发展的瓶颈问题,有效发挥了涉农资金投入的整体合力和综合效益。

  明确思路四措并举

  经过充分调研论证,黑龙江省各方面确定了涉农资金整合的思路,并确立了四项具体措施:一是明确了涉农资金整合原则。按照“钱随事走、集中力量、形成能力、解决问题”的原则安排使用涉农整合资金。二是明确了涉农资金整合主体。省政府为涉农资金整合的责任主体,省直有关部门和市县政府为实施责任主体。水利投入由水利厅牵头提出水利基础设施当前急需解决的问题,农业技术推广应用、农业机械投入事项由农委牵头汇总提出意见,扶贫开发由扶贫开发办牵头汇总提出意见,各牵头部门将意见报省政府领导小组集中研究决定支持项目。三是明确了涉农整合资金范围。对中央、省和市县财政安排的农业生产发展、农村社会发展、扶贫开发类资金,在三大类资金内部,根据改革任务需求,适当调剂、统筹使用。四是明确了涉农整合资金支持重点。在资金投向上,区分轻重缓急,突出支持重点,集中解决制约农业核心生产能力和农村社会事业发展的瓶颈问题和薄弱环节。

  创新涉农资金投入方式方法

  农业生产发展类资金集中用于解决水利、农机、科技、畜牧发展问题。一是突出支持水利建设,资金重点用于支持修复水毁堤防、河道工程、水库、水文测报设施以及大型灌区建设。二是突出支持农机化建设,资金重点用于支持补贴购置农机具装备、新建大型农机专业合作社。三是突出支持农业科技化建设,资金重点用于支持新建水稻智能浸种催芽车间、水稻育秧大棚、推广农作物新品种和先进农业栽培技术。四是突出支持畜牧业规模化发展,资金重点用于支持新建标准化奶牛养殖小区,畜牧良种繁育场和畜牧技术推广。

  农村社会发展类资金集中用于解决农村教育设施和医疗卫生条件建设。一是支持农村教育设施建设,资金重点用于支持农村中小学校“小火炉”改造,新建校舍以及校舍维修、改扩建。二是支持农村医疗卫生条件建设,资金重点用于支持乡镇卫生院改扩建,新建标准化村卫生室,以及乡村医生业务培训。

  扶贫开发类资金集中用于贫困地区和少数民族地区基础设施和产业项目建设,资金重点用于支持贫困地区、民族地区发展种植业、养殖业、特色农牧资源开发、设施农业等产业项目。

山东:深化预算管理推进源头整合

  山东省财政按照省政府要求,在推进涉农资金整合时结合部门预算编制,从源头抓起,会同有关部门对现有涉农资金进行全面盘点,按照“有保有压、分类施策”原则,逐项清理规范。

  其中,对已经到期、过时的资金,坚决予以取消;对不符合公共财政支持方向、结转结余规模较大、使用效益不高的资金,压减或调整投向;对计划保留的资金,按照“以大并小、以新并旧”的原则整合,设立综合性的专项资金,并重新明确扶持对象、环节、重点和标准等,从源头上避免政策碎片化,提高资金规模效益。

  2013年以来,山东省财政已将省级农业财政专项资金由55项整合为24项。同时,对整合后新设立的资金,按当前简政放权和财政体制改革要求,打破原有分配格局,按照公共财政职能,围绕制约产业发展的关键问题和薄弱环节,重新确定使用方向、支持内容和投入方式,为进一步加强涉农政策融合、促进政府职能转变提供了条件。

  横纵两个方面打造涉农资金整合平台

  为确保涉农资金整合取得实效,全省各级财政部门创新体制机制,从横向、纵向两个方面推动涉农资金整合工作。在横向整合上,建立政府领导、财政为主、部门联动的工作机制,切实加强各部门的沟通协调,对分散在不同部门、不同渠道的资金进行系统梳理,认真研究分析整合的空间和路径,通过项目区统一规划、政策拼盘等方式,促进政策融合配套,实现资金横向整合。在纵向整合上,省、市两级积极推动资金分配机制改革,下放资金和项目审批权限,更多地采取因素法、公式法测算分配并切块下达资金,提高基层统筹安排资金的决策权和自主权,为基层开展资金整合创造条件。目前,省级采取切块方式下达的资金占资金总量的70%以上。在此基础上,充分发挥县级主体作用,将中央、省、市、县各级财政安排的涉农资金捆绑起来,统筹安排使用,举各级之力共同支持主导产业、优势区域和重点项目建设,实现集中财力办大事。

  探索涉农资金区域整合

  自2013年起,山东省在莱芜市开展了涉农资金区域整合试验,探索建立涉农资金整合的有效机制。一是推进归并整合。根据资金性质,重点围绕基础设施类、社会事业类、生态文明类、社会管理类、产业发展类等五方面进行整合,除有特定地域、特定对象、特定要求的专项资金外,原则上将中央、省、市三级安排的涉农资金全部纳入整合范围,并要求试点片区按照类别分别报送方案,从源头上实现资金整合。2013年,共整合省级以上财政涉农资金37项4.37亿元,整合市级涉农资金11项1.58亿元。二是实施引导整合。以规划为导向,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用,完善政银企合作机制,引导金融资本和社会资金向试点片区集聚,确保实现财政资金的乘数放大效应。2013年,通过整合共带动金融和社会资金投入14.6亿元,财政投入放大3.45倍。三是做好平台整合。以大产业、大项目、大工程为平台,归集各类项目、资金、政策,引导涉农部门“共同挖坑、分别栽树”,提高财政资金的整体效应。目前,共设计整合了乡村连片治理、新型农业经营主体培育、节水灌溉示范基地建设、绿色生态走廊等综合项目21个,试点片区逐步成为涉农资金整合的新亮点、农村跨越发展的新示范。

湖北:以机制创新推动整合

  湖北省明确规定,在2014年省直部门预算编制时,严格落实“两个一律”的要求,即各部门一律不新增专项,现有专项一律不增加额度。这仅仅是湖北近年来出台的众多涉农资金整合举措的一个缩影。

  首先,加强省级涉农专项整合。一是整合涉农专项。从预算编制环节着手,按照“整合存量、统筹增量”的原则,对省级现有性质相同、用途相近的涉农专项资金进行清理、归并。2012年省农业厅部门预算专项资金由30多个整合为10个,在此基础上,2014年进一步整合为招投标类、“以奖代补”以及公益类等3个专项,重点支持水稻集中育秧、农业科技推广以及畜牧、水产等现代农业板块基地建设。二是统筹涉农支出。积极推进涉农部门预算项目支出的统筹安排,严格控制设立新专项,对新增涉农投入需求,尽量从现有预算安排中统筹考虑,避免盲目或重复设立专项,从源头上杜绝分散的可能。

  其次,推进省级跨部门资金整合。2012年,湖北省政府印发了《关于推进省级跨部门重大财政项目资金整合使用工作的指导意见》,明确规定由项目牵头部门组织制定跨部门整合资金管理办法,会同相关单位共同确定支持的重点领域、重点项目和重点地区,初步形成了“五统一分”的工作机制(即“统一发展规划、统一投入重点、统一管理办法、统一项目审查、统一行文报批、分别组织实施”)和项目资金管理协商会办制度等行之有效的办法。2012年-2014年,由省农业厅、省国土资源厅等6个省级涉农部门管理的项目资金整合为“现代农业专项资金”,整合资金达201.44亿元,将过去各个部门“单打独斗”转变成为所有涉农部门齐心协力“打组合拳”。

  最后,积极创新跨部门、跨年度、跨层级统筹的“三跨”统筹模式。2014年年初,湖北省政府在十堰市组织召开了推广郧县经验现场会,印发了《关于创新管理机制统筹使用财政专项资金的指导意见》,在全省大力推广跨部门、跨年度、跨层级统筹的“三跨”模式,推动县级统筹整合。一是明确范围,推动跨部门统筹。除中央、省、市州、县级保基本运转、民生保障、应急救灾、惠农补贴等项目资金以外,其他财政和农口部门管理资金以及各类社会融资全部纳入统筹范围。二是保障安全,推动跨年度统筹。在确保资金使用不改变用途、不违反规定的前提下,实行时间上纵向统筹,上年统筹下年、提前统筹到位,一次性投入建设。三是上下联动,推动跨层级统筹。县级积极向上沟通汇报,争取上级支持,促成上下联动、上下合力。如恩施市龙凤镇作为财政部牵头的综合扶贫改革试点,按照“整合政策、整合资金、整合试点”的原则,坚持以扶贫搬迁、移民建镇、退耕还林、产业结构调整等四个专项规划为引领,采取“大类整合、小类调整”方式,统筹使用中央、省级试点资金8.77亿元,加快了项目建设和体制创新步伐,成效明显。

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