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湘赣晋新四省区积极推进“互助资金”试点

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2006年“贫困村村级发展互助资金”试点开展以来,湖南、江西、山西、新疆等四省区“互助资金”试点进展顺利,效果显现。截至200612月,湖南省10个试点村共向农户发放互助资金借款53.6万元,占互助资金总量的25.66%。江西省10个试点村共有546户取得了互助资金借款资格,其中372户获得了互助资金借款,占自愿缴纳保证金户数的68.1%山西省10个试点村参加互助资金组织的农户有1928户,得到互助资金扶持的农户32户,其中贫困户22户。新疆自治区10个试点村的1175户贫困户中有528户得到了互助资金的扶持,户均增收493元。四省区试点表明:建立贫困村村级发展互助资金,一定程度缓解了贫困村农户生产发展资金短缺的问题;促进了贫困村一村一品建设和产业的发展;锻炼了贫困村自我管理、自我发展、自我服务、自我监督的能力;创新了提高财政扶贫资金使用管理机制。

一、四省(区)试点的主要做法

——慎重选择试点单位。四省(区)分别从本省国家扶贫工作重点县中选择了试点工作积极性高、扶贫和财政部门能够密切配合、扶贫资金管理基础好两个县进行试点。湖南省选择了郴州市桂东县和湘西州花垣县;江西省选择了于都县和乐安县;山西省选择了晋中市和顺县和吕梁市临县两县新疆自治区选择了尼勒克县和于田县。

在此基础上,四省(区)分别在两个试点县中各确定5个扶贫开发工作重点村、共10个村进行试点。试点村的基本条件是: “十一五”期间正在实施“整村推进”扶贫规划的重点村;具有一定的资源条件,有产业带动;有一个好的村领导班子,村风民风淳朴。

——加强组织领导,规范工作管理。四省(区)省、县、乡三级政府部门都成立了“贫困村互助资金”试点工作领导小组。省(区)级领导小组负责全省(区)方案设计、试点县和试点村的选择、项目资金下拨、政策指导。县级领导小组负责试点工作的开展、监督检查与验收总结。试点村所在的乡镇领导小组负责项目的组织实施、扶贫资金的审核与拨付和技术服务。同时,四省(区)及各试点县都分别制定了试点工作管理办法和试点实施方案。

——试点村建立健全管理组织,实行民主管理。
为达到锻炼提高贫困村自我管理和持续发展能力的目的,四省(区)的试点工作都采取群众参与式方式进行,各试点村领导班子均召开了村民大会或村民代表大会,民主选举公道、正派、有责任心的村民代表组成了“互助资金”管理委员会(资金监督小组),并保证了贫困户代表占有一定比例。资金管委会的职责是:组织村民共同制定本村《贫困村村级发展互助资金管理暂行办法》,按公开透明、民主管理的原则组织实施该办法;指定专门人员代表资金管委会负责借款的审批、发放、回收等日常具体事务,定期向全体村民公布资金的使用、回收情况;接受县扶贫办、财政局等部门和资金监督小组的监督。

资金监督小组的职责是:代表全体村民监督资金管委会在借款受理、审批、发放等环节中执行互助资金管理办法的情况;协助资金管委会对农户借款使用情况进行监督管理;定期审查资金管委会资金使用往来帐目,并对存在的问题及时提出整改意见;受理群众对资金使用的意见和建议,并及时做出答复。

——明确“互助资金”使用者和互助资金的使用范围。江西省在选择“互助资金”使用者时,明确规定试点村村民均可使用“互助资金”,建档立卡的贫困户优先使用。“互助资金”只能借予农户用于能够实现增收的生产性项目,且借用“互助资金”的农户应具备劳动能力和偿还能力,以确保“互助资金”的安全周转。对于互助资金的运转和管理,四省(区)都规定了互助资金“五个不准”:不准用于基础设施建设;不准对外乡、村放贷;不准变为地下钱庄资金;不准用于管理委员会工作经费等支出;不准私分、平分甚至贪污。在资金管理上设立会计科目进行独立核算,实行公示制度,在乡(镇)农村信用社设立专户,同时规定不得以谋取存款利息收入为最终目的。

——规范“互助资金”的借款办法。试点村在“互助资金”发放程序上,一般都是按照“贫困户申请——资金管委会审查批准——村内公示”的程序确定扶持户、扶持金额和借款期限。在发放形式上,目前有三种形式:一种是湖南省实行的借款者投资入股,成为“互助资金”组织成员并以此获得借款资格。试点村农户报名入股“互助资金”协会,组织者对报名人进行调查,了解各报名人家庭的经济、生活状况等,在此基础上进行参股农户登记。参股农户通过审查合格、至少交纳100元股金后(多交股金不限),获得股金证,正式成为协会会员。然后,会员提交项目借款申请报告,由资金管委会常务理事会进行核实并召开办公会,审定通过,签订借款合同,由会长签字后发放借款。另一种是江西省的缴纳借款保证金并以此获得借款资格。江西省财政厅在《江西关于开展建立“贫困村村级发展互助资金”实施方案》(赣开办字[2006]45)中规定:“农户借用‘互助资金’应以缴纳借款保证金获取借款资格,以此增强农户对借用‘互助资金’的效益意识和按期归还借款的信用意识。农户缴纳借款保证金坚持自愿原则,借款保证金可退还农户,但其借款资格随即终止。农户缴纳借款保证金的额度,由各试点村根据实际,通过民主的程序,以村为单位统一确定标准。其中对建档立卡的贫困户要区别不同情况给予优惠,降低借款保证金缴纳额度或实行减免,并对其使用借款的生产项目落实帮扶措施。农户缴纳的借款保证金一并纳入‘互助资金’周转使用。‘互助资金’的使用不以赢利为目的,但可向借款农户适当收取管理费,用于管理‘互助资金’必要的开支,管理费的收取比例上限不能高于当地同期同质金融机构贷款利率。”第三种是山西、新疆两省区实行的借款者提供担保获得借款。山西在《村级发展互助资金管理章程》中规定:积极鼓励试点村村民自愿出资参股,扩大资金规模,并采取为群众赠股、分红的方式,对贫困户给予扶持。农户入股由县“乡村扶贫发展协会”填发《股金证》,农户借款由本人申请并得到批准后,要有5名以上本村籍村民提供担保,并签订《借款合同书》。新疆于田县在其“互助资金使用管理暂行办法”中规定了“借款担保”的条款,主要内容是:凡是农户向管委会申请借款,除农户自身财产必须超过借款金额的一倍以外,还必须出具担保证明。担保采取联户担保和个人担保两种办法。担保人对借款负连带责任。资金管委会成员不能为借款户担保,但对每一笔借款负连带责任。

——做好“互助资金”的周转与回收工作。四省(区)的基本做法是:“互助资金”由村资金管委会委托乡(镇)财政所在当地农村信用社开设专户。同时,该专户内资金的周转使用由乡(镇)财政所进行日常监管并提供服务,但乡(镇)财政所不干涉村资金管委会在“互助资金”使用管理规定范围内的具体事务。农户借款时,乡(镇)财政所按村资金管委会的审批手续,将借款直接拨入农户在乡(镇)信用社开设的存折;农户归还借款凭村资金管委会开具的还款通知单,将资金及时归还“互助资金”专户,乡(镇)财政所凭农村信用社出具的入账单作为收到农户还款的最终依据。

——强化“互助资金”的监管。试点村资金管委会每月或每季度应当向县“互助资金”试点工作领导小组汇报“互助资金”实施情况,年底接受审计部门的审计,乡镇负责监督。县级“互助资金”试点工作领导小组要定期对各试点村的工作进行审查,同时听取群众意见、建议,帮助群众解决具体问题,定期将村民入股情况以及资金运转情况等审查结果张榜公布。

二、四省(区)对今后进一步做好试点工作的建议

四省(区)“互助资金”试点虽然进展顺利,但要巩固已有成果、持续发展,还面临一些亟待解决的问题。互助资金投入量小,贫困村农户发展生产资金供需矛盾仍很突出。二是地方有关部门对互助资金的性质认识不清。由于贫困村村级互助资金试点工作刚刚起步,缺乏规范的规章制度,在试点实施过程中,有关部门认为我国金融法律法规规定只允许金融机构开展借贷业务,而互助资金类似民间村民之间的借贷关系,加之目前中央有关部门尚没有对互助资金制定管理办法加以界定,因此存在顾虑。三是贫困群众对互助资金的认识存在偏差。有的误认为是救济款,谁穷就应该借给谁;有的认为是信贷资金,不科学地结合项目盲目争取;更有甚者,抱着套取资金的想法,千方百计争取资金。这些都是互助资金管理中需要解决的问题四是互助资金的使用范围还需要因地制宜适当放宽。试点中规定互助资金只能用于农业生产性项目,而试点地方认为,如果将资金用途放宽,同时允许用于发展工商业、旅游业会更好。

针对试点过程中遇到的上述问题,四省区提出了他们的建议:

第一,把“互助资金”试点建设与新农村建设紧密结合起来。从总体上讲,“互助资金”试点是一种比较好的资金使用管理方式,因此,四省(区)都建议从新农村建设项目的各项资金中安排一部分作为互助资金的本金,扩大互助资金总量。

第二,总结经验,扩大试点范围。在总结推广各地试点的好经验、好做法的基础上,尽早着手部署2007年“互助资金”试点工作,进一步扩大试点面,以更好、更大范围地发挥村级互助资金扶持贫困农户发展生产、实现增收的作用。

第三,完善“互助资金”试点管理制度,并探索建立项目风险保障机制。随着试点的不断开展,资金规模必将逐步扩大,因此需要建立起相应的保障机制,以规避风险,保证互助资金安全运行。今后,一是要建立一套完整、规范的互助资金管理办法,保证互助资金安全有效运行。二是要建立一套完善的工作机制,特别是资金管委会与村委会严格分离。目前在“互助资金”试点村中,有的村“互助资金”管理委员会成员属村委会成员,容易造成“互助资金”的管理由村委会代办的状况。这样的运行机制与贫困村村级发展互助资金的管理要求不相适应,不能很好地提高贫困群众自我管理、自我组织和自我发展的能力。互助资金的使用应严格遵循“民办、民借、民管”的原则,在确定扶持对象、金额等方面要独立依靠村民意愿由管委会研究而决定,不能受行政干预和影响。同时,管委会在互助资金的管理上,要敢于作为,敢于承担责任,保证互助资金在扶贫开发中发挥应有的作用。

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