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吴奇修:改革创新财政支农政策体系 扎实推进农业农村改革发展

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来源:《农村工作通讯》2016年8月第16期

财政部农业司司长、国务院农村综合改革办公室主任

吴奇修

  习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出:坚持不忘初心、继续前进,就要统筹推进“五位一体”总体布局,协调推进“四个全面”战略布局,全力推进全面建成小康社会进程,不断把实现“两个一百年”奋斗目标推向前进。农业是治国安邦、社会和谐的重要依托,是支撑整个经济社会稳步发展的基础与保障。三农的“压舱石”作用不可动摇。它承载着国家的粮食安全,提供了几亿农民的就业和美好家园。农业基础稳固,农村和谐稳定,农民安居乐业,整个国家发展大局就有保障,应对各种风险挑战就有底气,在经济新常态下做好各项工作就有回旋余地,夺取全面建成小康社会决胜阶段的胜利就有支撑。全面建成小康社会的重点和难点都在农村,农村改革已进入攻坚克难的深水区,各项改革之间的关联度越来越大,涉及的利益关系越来越复杂。我们要不折不扣地贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神,坚持党的根本宗旨和实事求是的思想路线,以“咬定青山不放松,任尔东西南北风”的精神,贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的五大发展理念,全面落实党的强农惠农富农政策,积极发挥财政支农职能作用,认真履行国务院农村综合改革办公室职责,精准对接发展所需、基层所盼、民心所向,进一步改革完善财政支农政策体系,“着力重构一个体系、实现两个安全、打赢三大战役”:重构财政支农政策体系,保障国家粮食安全和生态安全,打赢脱贫攻坚战、结构调整战、农民增收战,充分发挥财政政策导向功能和财政资金杠杆作用,补齐农业农村发展短板,加快推进农业农村改革,奋力开创农业农村发展新局面。

  以创新精神推动农业供给侧结构性改革

  创新是引领发展的第一动力,也是推动农业供给侧结构性改革的根本途径。习近平总书记强调,“新形势下农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾,推进农业供给侧结构性改革,是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。”经过多年的持续稳定发展,我国农业已经到了传统农业向现代农业跨越的关键时期,同时也是各方面矛盾的凸显期:产品的结构性矛盾凸显;国内农产品生产成本攀升,国际竞争力下降;农业资源环境“紧箍咒”越绷越紧。推进农业供给侧结构性改革,亟需在制度上创新,用改革的办法推进结构调整,不断提高农产品供给体系的质量和效率。

  调整和完善现有财政支农政策体系。多年来,为了保持粮食连年增产,在生产环节,国家投入大量资金加强农业基础设施建设,不断提高对粮农的补贴;在流通环节,国家逐步提高收购价收购农民的粮食;在收储环节,国家投入巨资新建或改建大量仓储设施,并补贴粮食储存和轮换,财政多头投入全程补贴。当前,财政收入中低速增长常态化趋势已经明朗,与此同时,财政支出刚性增长趋势没有改变,平衡好收支压力难度加大,必须及时调整和完善现有财政支农政策体系。一是要按照农业发展和财政支出两个可持续的要求,寻找政策的平衡点,通过财税、金融、贸易、价格等多种政策工具协同作用,妥善处理好政府与市场、生产与消费、增产与增收、进口与出口、资源消耗与环境保护等关系。二是建立以绿色生态为导向的农业补贴制度。将2004年起实施的农作物良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等三项补贴合并为一项,支持耕地地力保护和粮食适度规模经营两个方面,增强农业“三项补贴”的指向性、精准性和实效性,提高农业“三项补贴”政策效能,支持耕地地力保护补贴对象原则上为拥有耕地承包权的种地农民,引导农民综合采取秸秆还田、深松整地、减少化肥农药用量、施用有机肥等措施,切实加强农业生态资源保护,自觉提升耕地地力。支持粮食适度规模经营支持对象重点向种粮大户、家庭农场、农民合作社和农业社会化服务组织等新型经营主体倾斜,体现“谁多种粮食,就优先支持谁”。三是要深化农产品价格形成机制改革,在坚持市场化改革取向和保护农民利益并重的基础上,综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素,巩固完善最低收购价政策,完善大豆目标价格,推进玉米收储制度改革和棉花补贴政策转型调整,发挥市场在资源配置中的决定性作用。四是要针对当前农业发展方式粗放、农产品品种结构不平衡等问题以及消费结构升级、产业融合程度加深、国内外市场联动增强等挑战,在全面评估现有财政支农政策体系的基础上,合理调整支农投向,及时修正相关政策目标,坚决取消与改革目标相悖的、不合时宜的政策措施。五是要坚持实施藏粮于地、藏粮于技战略,优化粮食生产结构,以市场为导向,增强契合消费需要品种的供给产能;建立粮食主产区利益补偿机制,坚持产粮大县奖励政策,稳步提升产粮大县人均财力水平,调动地方政府重农抓粮积极性,落实好中央提出的“粮食基本自给、口粮绝对安全”的战略目标。依靠科技创新促进农业效益提高和质量提升,依靠制度创新提高农业生产组织效率,不断增强我国农业的竞争力。

  积极探索创新现有财政支农的体制机制。“十二五”全国一般公共预算农林水事务支出规模屡创新高,五年累计达到6.67万亿元,是“十一五”时期2.67倍,年均增长达14.8%。要落实党中央国务院关于财政支农资金只增不减的要求,难度和压力都不小。特别是我国财政支农资金分散在多个部门管理,影响了政策的综合效应的发挥;此外,由于缺乏相关政策的退出机制,造成了一些临时措施常态化、短期措施长期化,必须以敢于担当的勇气探索创新现有财政支农的体制机制。一是要紧紧围绕补齐农业农村短板,促进形成多元化投入格局,在继续加大财政投入的同时,创新投入方式,探索采取政府购买服务、贷款贴息、税费减免、建立基金、民办公助、一事一议、以奖代补等多种有效形式,更好地发挥财政资金的杠杆撬动作用,引导金融、社会资本投向农业农村,组建国家农业信贷担保联盟体系,解决“融资难、融资贵”问题;建立完善农业保险政策,重点发展符合适度规模经营需求的多层次、高保障农业保险产品与服务。二是要紧紧围绕提高涉农资金使用效益,多层次、多维度深入推进涉农资金整合统筹,健全完善涉农资金管理机制,切实改变涉农资金“小、散、乱”的使用格局。深化资金分配改革,进一步下放项目审批权限,提高资金分配和项目安排的科学性、合理性和公平性。三是要紧紧围绕确保涉农资金安全,强化涉农资金监管,积极推行农民参与制、公开公示制等,落实管理责任,接受公众监督。发挥财政监督、审计、纪检监察和社会中介力量,将涉农领域作为监督检查重点,加大监管力度。建立重大支农专项资金绩效评价制度,强化考评结果运用,逐步建立以结果为导向的资金分配激励机制。

  着力加快补齐短板促进“三农”协调发展

  协调发展就是要增强发展的平衡性、包容性、可持续性,促进各区域各领域各方面协同配合、均衡一体发展。在经济发展新常态背景下,如何促进农民收入稳定较快增长,加快缩小城乡差距,确保如期实现全面小康,是必须完成的历史任务。就“三农”领域而言,协调发展既指城乡协调发展,促进农业现代化与新型城镇化相衔接,加快推进城乡发展一体化,又指农村一二三产业协调发展,形成农业与二三产业交叉融合的现代产业体系,建立惠农富农的利益联结机制。我们要坚持“三农”协调发展的理念,充分发挥财政资金的支撑和引导作用,稳步推进现代农业建设,促进城乡协调发展和农村一二三产业协调发展。

  加快推进城乡发展一体化。目前,我国最大的发展差距是城乡差距,最大的结构性问题是城乡二元结构。习近平总书记强调,“提高城乡发展一体化水平,要把解放和发展农村社会生产力、改善和提高广大农民群众生活水平作为根本的政策取向,加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的工农城乡关系。”我们要始终把补齐农村发展短板,促进城乡协调发展作为农村综合改革的重要目标,发挥财政政策作用,逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化,以及城乡产业发展融合化。一是要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划,促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展。二是要坚持把国家基础设施和社会事业的重点向农村倾斜,不断提升农村公共服务均等化水平。积极整合农村公共服务资源,探索全方位、多功能、一站式农村(社区)公共服务平台,引导基本公共服务向农村延伸,着力构建农村公共服务供给新机制。三是要牢牢抓住并处理好农民与土地关系这根主线,在促进城乡发展一体化的过程中,尊重农民意愿,坚持土地的集体所有权、保障农户的承包权、用活土地经营权,完善统分结合的双层经营体制,切实维护好农民群众利益。

  加快推进农村一二三产业协调发展。一是要调整财政投入方式,通过政府与社会资本合作、贴息、设立基金等方式,带动社会资本投向农村新产业新业态。帮助农村地区引入互联网新技术、新业态和新模式,促进农产品精深加工和农村服务业发展,开发农业多种功能,提高农业综合效益,实现农业产业链延伸、产业范围扩展和农民收入增加。二是要健全龙头企业与农民利益连接机制,探索农民通过土地入股等形式参与规模化、产业化经营,共同分享农业产业链条上的增值收益。建立兼顾国家、集体和个人的土地增值收益分配机制,逐步形成城乡统一的建设用地市场,让农民公平分享土地增值收益。积极探索将财政资金投入农业农村形成的经营性资产,通过股权量化到户,让集体组织成员长期分享资产收益。

  厚植绿色发展实现资源永续利用

  在资源环境约束趋紧背景下,如何加快转变农业发展方式,确保粮食等重要农产品有效供给,实现绿色发展和资源永续利用,是必须破解的现实难题。新时期财政支农工作要贯彻落实绿色发展理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,把支持农业可持续发展和生态建设摆在重要位置,着力构建财政支持农业可持续发展政策体系,加强资源保护和生态修复,积极推动农业绿色发展。

  加快转变农业发展方式,逐步实现农业可持续发展。一是要坚持走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路,加快建设资源节约型、环境友好型农业。以绿色生态、市场需求为导向,以稳粮增收调结构、提质增效转方式为主线,坚持农民自愿原则,以“镰刀弯”地区为主、黄淮海地区为辅,以“粮改饲”、“米改豆”为主要方式,推进农业结构调整,加快构建用地养地结合的耕作制度体系和粮经饲统筹、农牧结合、种养加一体、一二三产融合的现代农业产业体系、生产体系、经营体系。  2016年中央财政安排农机购置补贴资金236.45亿元,中央财政农机购置补贴政策更加注重以绿色生态为导向,充分发挥农机化对农业可持续发展的支撑作用,加大对保护性耕作、深松整地、秸秆还田等绿色增产技术所需机具的补贴力度,加快节水灌溉、精准施药、定位施肥、秸秆收集、残膜回收、病死畜禽无害化处理及粪便处理等机械化技术的推广应用,进一步挖掘节种节肥节药节水潜力,力争做到应补尽补、敞开补贴。二是要坚持政府引导、农民自愿的原则,逐步建立支持休耕轮作的财政政策,有计划、按步骤地探索推动农业“休养生息”。三是要积极支持耕地保护与质量提升。在支持大规模建设高标准农田建设的同时,采取多种有效方式,支持开展重金属污染耕地修复,实施地下水超采综合治理。四是要大力发展生态友好型农业,继续支持推广应用秸秆还田腐熟、施用生物有机肥、地力培肥综合配套技术等土壤有机质提升措施,支持东北黑土地保护利用。

  更加注重生态建设,加强资源的有效利用与保护。一是要支持实施新一轮草原生态保护补助奖励政策。草原是我国面积最大的陆地生态系统,牧区是主要江河的发源地和水源涵养区,生态地位十分重要;草原畜牧业是牧民收入的主要来源,是牧区脱贫奔小康的支柱产业,产业地位十分独特。“十二五”期间,中央财政累计投入资金773.6亿元,在13省区和新疆生产建设兵团、黑龙江省农垦总局启动实施了第一轮草原补奖政策,有力地促进了牧区生态恢复、牧业生产发展和牧民生活改善,基本扭转了过去草原利用无序、开发无度、严重过牧的状态。中央财政将在“十三五”期间进一步加大草原补奖资金投入力度,有针对性地调整完善相关政策措施,提高禁牧补助和草畜平衡奖励标准,加大绩效评价奖励资金投入,调整完善半农半牧区政策实施方式;同时将政策实施范围扩大到河北省接坝区草原面积较大的区域,构建和强化京津冀一体化发展的生态安全屏障。二是要积极支持实施林业重点工程,适当提高补奖标准,落实好新一轮退耕还林还草政策,将符合条件的25度以上坡耕地、严重沙化耕地和重要水源地15-25度坡耕地实行退耕还林还草。开展大规模国土绿化行动,增加森林面积和蓄积量。加强三北、长江、珠江、沿海防护林体系等林业重点工程建设,继续推进京津风沙源治理。支持天然林保护二期工程,实现天然林保护全覆盖,全面停止天然林商业性采伐。三是要用好林业补助资金,促进林业改革发展,加快造林绿化进程,实施沙化土地封禁保护,支持湿地保护与恢复,加强生物多样性保护,加大森林生态效益补偿力度;加强自然保护区建设与管理,对重要生态系统和物种资源实行强制性保护,实施濒危野生动植物抢救性保护工程。四是要积极推进江河湖库水系连通工程建设,优化水资源空间格局,增加水环境容量。积极支持水土流失治理和实施最严格水资源管理制度,实现人水和谐发展。切实加强水利建设,着力支持增强水利防灾减灾能力,确保大江大河重要堤防、大中型水库、重要基础设施的防洪安全,努力减轻中小河流、山洪灾害、城市内涝和台风灾害损失。提高响应速度,做好资金保障,坚决支持防汛抗洪抢险救灾。五是要积极支持气象建设,促进提高灾害监测预报预警和灾情分析研判能力、应对气候变化能力、开发利用气候资源能力,不断完善气象灾害应急响应和应急管理体系,切实保障人民生命财产安全,保障国家粮食、经济、能源、水资源和生态安全。

  “以人民为中心”实现发展成果共享

  共享是中国特色社会主义的本质要求,也是广大农民积极投身现代化建设的动力源泉。习近平总书记代表新一届中央领导集体表示,“人民对美好生活的向往,就是我们的奋斗目标”。要坚持共享发展,通过更有效的财政支农制度安排,紧紧扭住发展现代农业、增加农民收入、建设社会主义新农村三大任务,全力推动农村发展,使农民群众在共享发展中有更多的获得感,协同推进人民富裕、国家强盛、中国美丽。

  坚决打赢脱贫攻坚战。扶贫开发事关全面建成小康社会,事关人民福祉,事关巩固党的执政基础,事关国家长治久安,事关我国国际形象。打赢脱贫攻坚战,是促进全体人民共享改革发展成果、实现共同富裕的重大举措,是体现中国特色社会主义制度优越性的重要标志,也是经济发展新常态下扩大国内需求、促进经济增长的重要途径。我国贫困人口规模依然较大,剩下的贫困人口贫困程度较深,减贫成本更高,脱贫难度更大。在东西部扶贫协作座谈会上,习近平总书记强调,“现在,扶贫开发到了攻克最后堡垒的阶段”。我们要进一步增强思想自觉和行动自觉,真抓实干,百折不挠,认真做好财政支持打赢脱贫攻坚战各项工作。一是要持续加大财政扶贫投入,大力推进精准扶贫、精准脱贫。2016年,中央财政贯彻落实《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》精神,按照精准扶贫、精准脱贫的有关要求,大幅度增加财政扶贫资金投入规模,预算安排中央财政扶贫资金补助地方部分660.95亿元,比2015年增长43.4%。要把强化扶贫资金监管放在更加突出的位置,用切实管用的办法,管好用好宝贵的扶贫资金,不断提升财政扶贫工作成效。二是要健全财政扶贫政策体系,重点抓好支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点工作,探索完善财政涉农资金供给机制,既要坚决放权、支持创新,鼓励贫困县积极作为,又要加强指导、强化监督,避免贫困县不作为、乱作为。三是要创新财政扶贫机制,支持地方探索资产收益扶贫,在不改变用途的情况下,财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产,具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户,尤其是丧失劳动能力的贫困户。资产可由村集体、合作社或其他经营主体统一经营。强化监督管理,明确资产运营方对财政资金形成资产的保值增值责任,建立健全收益分配机制,确保资产收益及时回馈持股贫困户。支持农民合作社和其他经营主体通过土地托管、牲畜托养和吸收农民土地经营权入股等方式,带动贫困户增收。贫困地区水电、矿产等资源开发,赋予土地被占用的村集体股权,让贫困人口分享资源开发收益,做到扶真贫、真扶贫、真脱贫,切实提高扶贫成果可持续性,让贫困人口有更多的获得感。同时,调动贫困群众脱贫的主动性,让贫困地区、贫困群众和全国人民一道如期迈入小康社会。四是要结合生态保护脱贫。牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,把生态保护放在优先位置,探索生态脱贫新路子,让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠。国家实施的退耕还林还草、天然林保护、防护林建设、石漠化治理、防沙治沙、湿地保护与恢复、坡耕地综合整治、退牧还草、水生态治理等重大生态工程,在项目和资金安排上进一步向贫困地区倾斜,提高贫困人口参与度和受益水平。加大贫困地区生态保护修复力度,增加重点生态功能区转移支付。创新生态资金使用方式,利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员。合理调整贫困地区基本农田保有指标,加大贫困地区新一轮退耕还林还草力度。开展贫困地区生态综合补偿试点,健全公益林补偿标准动态调整机制,完善草原生态保护补助奖励政策,推动地区间建立横向生态补偿制度。

  持续促进农民增收和壮大农村集体经济。小康不小康,关键看老乡。一是要完善农民收入增长支持政策体系,健全农业补贴政策,进一步增加农民经营性收入,更好地分享农业农村发展成果。二是要深化农村集体产权制度改革,支持抓好土地承包经营权确权登记颁证工作,保障农户承包权所带来的基本权益,扩大放活经营权给农户带来的增值收益,使农民获得更多财产性收入。三是要大力培育新型职业农民。加快构建新型职业农民队伍,壮大新型农业经营主体。四是要充分发挥政治优势和组织优势,加大财政投入力度,发挥好村级公益事业一事一议财政奖补资金作用, 完善村级组织运转经费保障政策,提高村级组织运转保障水平,扶持村级集体经济发展,通过优惠政策支持发展物业经济、特色产业等方式鼓励村集体发展壮大实力,提高集体组织自我保障、自我发展能力,增强农村基层组织战斗堡垒作用的基础,理顺政府、村级组织、社会组织和农民之间的关系,推动政府行政管理、村民民主自治与农村社会组织之间有效衔接和良性互动,着力构建乡村治理新机制。五是要深化农村综合改革,激发农业农村发展活力,加快社会主义新农村建设,打造美丽宜居乡村。坚持群众主体意识,完善农村事务社会参与机制,切实提高群众参与度,把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,确保改革顺利推进、社会和谐稳定。遵循乡村自身发展规律,扬农村长处,保留乡村风貌,传承乡村文明,全面改善农村生产生活条件,以道路硬化、卫生净化、村庄亮化、环境美化、生活乐化为目标,坚持规划引领、政府主导、农民主体,重点围绕休闲旅游、生态环保、文化传承、特色农业等方面提升乡村功能,建设“村庄美、产业兴、农民富、可持续”的宜居宜业宜游的美丽乡村、幸福家园。

 

 

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