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福建省江河湖库水系连通实施情况调研报告

  

??? 2017年,财政部农业司与水利部水资源司、财务司组成联合调研组,赴福建省调研江河湖库水系连通实施情况。调研主要采取座谈、实地走访等形式,重点对湄洲岛、土海、绶溪三个水系连通项目进行了调研。现就有关调研情况报告如下:?

  一、福建省主要做法和经验?

  根据党中央、国务院的部署,福建省作为国家生态文明试验区,充分发挥生态优势,积极构建“格局合理、功能完备,蓄泄兼筹、引排得当,多源互补、丰枯调剂,水流通畅、环境优美”的江河湖库连通体系,着力提高水资源利用水平,改善河湖生态环境,坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,努力建设美丽中国,美丽福建2016年,福建省实施了5个水系连通项目,总投资4.92亿元,其中中央补助2.69亿元。5个项目陆续建成,完成疏竣河道43.7公里,新建生态护岸27.37公里,铺设管道12.78公里,连通了1065库,引调补水7496万立方米,新增供水89万立方米,防洪除涝受益面积1.44万亩,增加水面及湿地面积1.5万亩,保护耕地1.37万亩,受益人口45万人,取得了良好的社会效益和生态效益。2017年,福建省实施了9个水系连通项目,总投资11.82亿元,2017年度计划投资5.52亿元,其中中央补助资金3.07亿元,截至2017年底,完成年度投资5.02亿元,占年度投资计划的90.85%。福建省主要有以下经验和做法:?

  (一)央地同步规划,共同助力水系连通。福建省2015年提出了“万里安全生态水系建设”的规划,到2020年完成万里安全生态水系建设任务,以水生态文明为目标,以水系连通为措施,对一定区域的江河湖库水系进行综合治理,实现“河畅、水清、岸绿、安全、生态”的目标。2016-2018年,福建省财政安排13.8亿元支持“万里安全生态水系建设”,省财政对各市、县补助比例按地区经济发展程度分三档,分别为50%60%80%,补助标准每公里平均最高不超过100万元。项目确定后省级补助资金先下达50%,验收合格后再一次性补足。验收不合格的,剩余的50%省级资金不再补助。?

  (二)结合“河湖长制”,抓好责任落实。在市、县层面,福建省结合“河湖长制”,逐级落实建设管护责任,并定期进行考核、问责。以莆田市为例,3个副市长分别牵头对口联系一个水系连通项目的建设工作,实施了解掌握项目建设进展,协调解决建设过程中的征地等各种困难,并定期向市委、市政府主要负责人汇报工作进展。此外,在前期工作经费保障方面,莆田市财政局每年给市水利局拨付前期经费1000万元,给每个辖区、县拨付500-800万元,用于开展水利建设项目前期工作。?

  (三)注重建章立制,明确工作指南。为加强对全省各市、县水系连通工作的指导,福建省印发了《安全生态水系建设指南》,内容涵盖了建设目标、建设内容、建设管理以及各种生态修复措施的技术措施等,有效地为各市、县开展水利连通工作提供了明确的指导,使项目建设有据可依?

  (四)多渠道融资,充分发挥财政资金“造血”功能。福建省为市、县项目建设搭建了良好的融资平台。3年来福建省水务投资公司为莆田市担保,以优惠利率向银行贷款29.5亿元,为项目建设提供了有力的资金保障。经向莆田市政府了解,今后的还款来源主要是土地出让金。由于项目的建设,水系连通后周边环境得到了质的改善,周边的土地、房产价格有较大升幅,土地出让金也增加了,可用于进一步改善环境,形成了良性循环。?

  (五)坚持绿色发展,将“生态优先”理念融入项目设计、建设全过程。福建省在项目设计和建设中坚持保护优先、自然修复为主,把生物措施和工程措施结合起来,清淤疏浚,恢复河流生态环境,营造自然深潭浅滩和泛洪漫滩,促进水系能够完整、水体能够流动,水质能够改善,为生物提供多样性环境,让河流重现生机。湄洲岛是一个小海岛,近年来,因城镇发展导致原有坑塘、水面、洼地湖体等滞洪设施被填埋或侵占,周边渠系萎缩、断流不连通。所以在该项目设计上,充分结合了当地实际,以水系连通变活水、湿地打造净化水、雨水收集增补水、慢道贯通可观水的理念打造项目,以生态优先建设好项目助力了全省生态文明先行示范区建设。?

  (六)解决关键制约困难,为项目实施创造便利。征地难、征迁补偿成本高是项目建设中的普遍制约因素。福建省相关市、县为推动项目建设,解决征迁难题,探索出了“以租代征”的模式,即按照农村土地的亩均年化收益(约300-500元),一次性支付农民较长年限(30年)的收益,将租来的土地用于项目建设。如果今后出现特殊情况,可随时将租用的土地恢复成原用途。但这种模式存在政策风险,不同的地方政策把握不一,部分省市不允许采取这种模式。?

  (七)优化建管模式,提高管理效率。在建设管理方面,福建省探索优化建管模式。以三明市为例,水系连通建设项目采取工程总承包(EPC)的模式,即由中标建设单位按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程的承包,并对其所承包工程的质量、安全、费用和进度全程负责,缩短建设周期,有利于从整体上实现对工程进度、投资与质量更有效控制。?

  二、存在的主要问题?

  从现场调研、走访和座谈的情况看,福建省水系连通项目实施过程中存在的主要问题有:?

  (一)设计工作不扎实。少数项目在设计阶段存在设计理念滞后、现场勘测粗糙、设计深度不够的问题。个别设计有缺陷、变更频繁,在一定程度上制约了项目的建设进度。?

  (二)征迁用地未落实,项目前期工作准备不充分。征地未能及时完成,工程施工推进缓慢,甚至导致施工后不得不变更设计,严重影响了工程进度。?

  (三)监管责任未落实。部分市县监管责任未落实,项目法人未发挥项目建设主导作用,质量监督未及时到位,都严重影响了项目建设进度和成效。?

  三、下一步工作建议?

  (一)综合整治,点面结合。建议协调水利部在部署2018年水系连通项目实施工作时,按照“综合整治,点面结合”的原则,引导地方申报一批条件成熟、前期工作扎实,项目成效集美化水环境、优化水生态、改善水质、提升水文化、调节水量等多功能于一体的综合整治项目,突出重点,打造亮点、精品项目。按照《中央财政水利发展资金使用管理办法》的“因素法”规定,以项目的目标任务作为资金分配的第一权重因素,对于项目建设任务重、战线长、效益大的项目不拘于单个项目总额的限制,对于前期工作不扎实、单纯为“要钱”而申请项目的省份酌情减少资金甚至不予安排资金。?

  (二)加强管理,防患未然。从福建省在项目建设过程中总结的问题以及我部2017年安排专员办对各省开展的江河湖库水系综合整治项目绩效评价反映的问题看,前期工作不扎实、项目征迁难、市县监管责任未落实在部分省份项目实施中具有一定的代表性。建议协调水利部,进一步加强管理。一是事前严把项目审核关,把政府责任有主导、解决征迁有举措、资金落实有承诺、项目设计有蓝图等前期工作扎实的项目作为年度实施方案的优先项目;二是事中强调资金支出方向,避免地方将资金过多地用于景观建设,造成大量“面子”工程,而忽略了水生态、水环境治理和江河湖库水系连通的“初心”;三是事后督促地方落实管护责任,项目建成以后要督促地方建立长效机制,落实管护资金和责任,避免一段时间以后,建成的项目成为无人管护工程,避免投资浪费。?

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