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农业司:湖北省创新农田水利建管机制调研

财政部农业司  

  湖北省是农业大省,也是水利大省。近年,湖北省以明晰工程产权为核心,以保障农民群众合法权益为根本,以保证工程安全运行为前提,以落实管理权、搞活经营权为重点,形成了一些行之有效的建管机制和模式,充分发挥了政府、市场及广大农民群众的积极性,有效实现了农田水利“建得起、管得好、保安全、长受益”的可持续发展。

  一、创新农田水利建设管护机制

  (一)创新建设机制

  一是坚持竞争立项,把“要我干”变成“我要干”。按照公平、公正、公开的原则,从2010年开始对中央小农水重点县实行竞争立项。2013年,湖北省还对中央财政小农水重点县竞争立项过程实行电视直播。现场评分并公布成绩,有效避免了人为因素和暗箱操作。

  二是充分尊重民意。按照村级申报、乡镇统筹、县级把关的原则,确定项目建设地点和建设内容,最大程度地满足农民群众生产生活需求。老河口市通过印发致农民朋友的公开信,把农田水利建设项目投资政策和建设要求告知农民,保障农民知情权;项目的选择和建设内容通过村民议事会确定,做到农民的事情农民定,保障农民决定权。

  三是规范项目建设管理。各县在编制项目建设实施方案时,组织设计单位、受益乡镇、村组及农民代表,现场测量、踏勘,确保具体建设内容和工程布置科学合理。在建立健全“法人负责、监理控制、施工保证、政府监督”质量控制体系的基础上,充分发挥第三方检测和群众参与监督的作用,严把工程质量关。建立乡镇、村组及农民合作组织协调机制,负责组织农民投工投劳,对工程建设进行监督,解决施工中遇到的拆迁、占地及民事纠纷等问题。湖北省广泛推行了农民义务监督员制度,聘请当地责任心强、威望高的农民对项目建设进度、施工质量进行监督,并在报账环节明确了义务监督员签字的条款。如老河口市各村聘请2名农民义务监督员,对工程建设全过程进行监督,参与工程建设竣工验收,财政拨付项目资金时,须由项目村农民义务监督员签字方可拨付,确保了农民义务监督作用的有效发挥。秭归县积极探索农民自建自管模式,对分散的户建户用户管的小型水池和小型集中水厂,确定建设标准和奖补标准,提供建设图纸。交由用水户协会和农户建设,验收合格后实行以奖代补。这项政策充分调动了农民参建的积极性,共有5000多名农户提出了建设申请并签订合同,有18个用水户协会与水利局签订建设合同,合同约定工程建设只补助材料费,投工投劳和占地补偿均由协会组织协调。

  (二)创新政策机制

  一是强化资金整合。宜昌市夷陵区成立区长为组长的涉农项目高效整合工作领导小组,按照“源头整合、规划优先,区域整合、绩效优先,流程整合、统筹优先,各计其功、创新优先”的原则,对资金总额500万元、建设部门达到2个、建设区域涉及2个以上的乡镇、项目周期超过2年的涉农项目进行重点整合。近年来年均整合农业、水利、国土、农发等资金3亿元投入农田水利建设。

  二是建立管护经费奖补激励机制。省级财政每年从预算中安排3亿元,省发改委从相关水利专项中调剂5000万元,省水利厅从水利建设基金中安排5000万元,对小农水建设管护好的地方实行“以奖代补”。武汉、襄阳等市级财政也专门安排了小农水建设管护“以奖代补”资金。松滋市将底宽1m以上的农村排灌沟渠管理维护纳入“一事一议”财政奖补范围,具体补助标准为:底宽5m(含5m)以上的,补助2000元/km;底宽3m(含)至5m的,补助1000元/km;底宽1-3m的,补助500元/km。蔡甸区将全区在册小(2)型水库,容积1万m3以上的塘堰,固定式排、灌泵(机)站,防渗衬砌渠道,底宽8m以上排灌渠道,在册圩垸,有启闭设施的小型涵闸等纳入管护奖补范围,明确补助标准。按百分制考核评分进行奖补。

  (三)创新管护机制

  据湖北省初步统计,目前全省已经明晰工程产权的小型农田水利工程70余万处,颁发产权证书近50万个。夷陵区现有各类水利工程2万余处,多数都是小型水库、堰塘、泵站、渠道、水池、农村安全饮水供水等小型水利工程。夷陵区按照“依法依规、民办公助、农民主体、建管结合、公益优先”的原则,积极探索以承包确权为核心的小型农田水利设施管理制度改革,将小型农田水利设施的经营权承包到农户,把水利工程变成农民的责任田。根据群众意愿,对五小水利工程分类进行确权承包,“一户用、一家管”的,采取单户承包,村委会与农户签订管护合同,明确管理责任;对“多户用、多人争”的,实行受益户产权共有制,采取受益农户公开竞标的办法确定承包人,村委会与中标户签订承包合同,中标户再与受益农户签订共建共管合同;对于“有人用、无人管”的,采取协会共管制或者指定管理制,村委会与用水户协会或指定的党员、村民代表签订承包管理合同。目前,全区102个村全部实施了改革。共签订承包合同11万多份,合同签订率达99%,涉及农户10多万户,受益面积30多万亩(2万hm2)。为稳定和完善农村小型水利设施承包关系,维护当事人的合法权益,巩固农村基本经营制度,夷陵区人民政府还制定了《宜昌市夷陵区农村小型水利设施承包经营权证》(水权证),明确承包年限与土地二轮延包年限一致,明确受益人的灌溉面积及工程所占份额。目前已颁发承包经营权证7477本,基本实现了“五小水利”工程设施水权发证范围全覆盖。对规模较大的灌区工程,夷陵区积极构建水利设施建管协调体系,乡镇水利服务中心统一管理小(1)型水库等骨干水源工程,用水户协会管理受益渠道和田间工程,形成“水系有人统筹、设施有人管护、用水有人调度”的格局。目前全区已成立农民用水户协会32个,农民会员28355人,解决了6.5万亩(0.43万hm2)农田的灌溉管理问题。

  二、推进农业水价综合改革

  湖北省水利工程农业水费主要包括农业排涝水费和农业灌溉水费。2011年省委l号文件决定取消易涝地区农民的县乡两级水利工程排涝水费,农业排涝费用由各级财政负担,目前大部分县乡已取消排涝水费。据2012年统计数据,农业水费支出占农业生产支出的10%左右,全省农业灌溉水费收入1.06亿元,水费实收率约为62%。2008年以来,当阳市、荆州区、甫漳县、宜都市、潜江市、咸安区、江陵县、仙桃市、蔡甸区、老河口市等地实施了农业水价综合改革示范。示范项目区基本形成了较为完善的排灌体系,渠系水利用系数、灌溉保证率也得到了很大提高,形成了良性的农田水利工程运行管理机制,确保了粮食与经济作物增产,农民增收。

  一是在改革示范区,合理的水价运行机制初步形成。各项目区终端水价平均为0.07元/m3左右,比核定水价平均0.04元/ m3增加了0.03元/ m3。尽管水价增加了,但计量设施进一步完善,基本实现了“计量供水、配水到田、核算收费到户”,减少了水费收缴的中间环节,减少了用水矛盾,得到广大农民的拥护,水费收缴率基本能达到100%。

  二是末级渠系改善,节水效果明显。各项目区共完成末级渠系改造233km多,新建改建涵闸、农门、跌水、桥涵、分水口6300多处,整治塘堰近200口。新建和改造量水设施583多处。斗农渠等末级渠系的灌溉水平均利用系数由原来的0.55提高到0.77。

  三是农民水费支出减少,促进了农业增产增收。水价改革实施后,农户的平均水费支出由30.58元/亩降至20.7元/亩。当阳市半月燎原项目区实施前,水费亩支出51元,占亩均纯收益的9%。项目实施后,水费亩支出28.5元,占亩均纯收益的3.5%。

  四是用水秩序良好,社会效益显着。各项目区成立农民用水户协会,实行了协会民主化管理。宜都市大溪灌区农民用水户协会内设理事会、理财小组和管水员,将灌区受益的7830户农民分为60个用水小组。通过民主议事制度规范供水、放水和用水。老河口三个灌区农民用水户协会与管理单位签订供水合同。制定用水计划,建立定额管理,实施配水到户,推行水务公开,在用水管理、工程管理维护、水费收缴,水事纠纷协调等涉水事务方面发挥了积极主导作用。

  三、推进农田水利设施运行管护和产权改革的思考

  (一)深化农业水价综合改革是当务之急

  从湖北省典型调查的平均情况看,农业用水测算水价为0.116元/ m3,核定水价平均为0.04元,仅占测算水价的34%,水费的征收率只有62%。在已实施农业水价综合改革的项目区,核定水价也仅为0.07元/ m3左右,占测算水价的60%。湖北省测算,目前水管单位的供水成本仅收回21%,使得水利工程管理单位亏损严重,这也是造成水利工程老化失修严重、效益低下的主要原因之一。农业水价综合改革不到位,农业水价机制形成不合理,供水价格长期低于供水成本,农业水费不能体现水的商品属性,一方面水管单位农业水费收入锐减,生存和发展面临困难,工程运行维护经费缺乏资金稳定来源。另一方面社会资本投入农田水利建设和管护缺乏利益驱动。推进农业水价综合改革,要研究建立反映水资源稀缺状况、供水成本、农业用水结构和农民承受能力,促进农业节水和水资源合理配置、提高水资源利用效率的农业水价形成机制。由政府投资或补助建设的农田水利设施,水价按照保障正常运行维护的原则合理制定;由社会资本投资的农田水利设施,按照补偿供水成本、合理盈利的原则制定基准价格,适当扩大上下浮动幅度,确保社会资本投资经营农田水利设施有利可图。充分利用农田水利设施改造完善减少水量损耗,提高用水效率,按照促进节约用水、降低农民水费支出、保障灌排工程良性运行的原则,由供用水双方在公平、公开的基础上。通过民主协商方式适当提高农业用水价格。合理确定农业用水定额,加快建立定额内用水优惠、超定额用水累进加价的水价制度。强化农业用水精细化管理,研究建立种植业和养殖业用水、种植业内部粮食作物、经济作物、设施农业、林果业等分类水价制度。

  (二)研究制定保障农民专业合作组织、家庭农场、用水协会等新型主体承接农田水利项目建设和管护的保障措施

  目前,农田水利项目建设大多由主管部门负责,实行项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等“四制”管理。农村集体经济薄弱,农村青壮年大多出外打工,农民专业合作组织、家庭农场缺乏足够的能力和群众基础,承接项目建设十分困难。要通过调整项目立项和建设管理制度,赋予农民专业合作组织、家庭农场、用水户协会“项目法人”地位,明确其项目申报主体、出资主体、实施主体、监管主体、管护主体的权利和义务。进一步完善“一事一议”政策,在坚持农民群众自愿的前提下,依据物价上涨、农村用工价格上调等因素,合理确定“一事一议”筹资筹劳上限,适当提高投劳折资标准,有效缓解农民筹资投劳难的局面。

  (三)研究建立管理养护绩效考核实施办法

  根据农田水利工程种类、规模和受益范围,建立绩效考核与维修养护经费奖补挂钩机制。根据农田水利设施的规模、投资来源、现状和效益等情况,在做好资产评估的基础上,按照公开、公正、公平的原则,按照受益对象和范围,将财政投资形成的资产转为集体股权,或者量化为受益农户的股份,正确处理好产权所有和运行管理的关系。

  来源:《中国水利》2014年第1期

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