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农业司:新形势下创新财政支农体制机制的积极探索
——四川省推行“一事一议”民办公助情况调研

农业司

  发挥好农民、农民专业合作组织或农村基层组织的主体作用,形成有效的政府与农民“齐建共管”机制,建好、用好、管好农村小型基础设施,特别是与千家万户直接关联的农村小型基础设施,是当前财政支农工作需要重点关注的问题。财政部近期组织力量对四川省探索“一事一议”民办公助财政支农新机制情况进行了认真的调研,现报告如下。

  一、“民办公助”是新形势下创新财政支农体制机制的积极尝试

  很长一段时期,我国农村小型基础设施建设都是以农民为主。随着公共财政制度的建立和农村改革的不断深化,特别是农村税费改革任务的初步完成,以农民为主的农村小型基础设施建设格局发生了一些变化。但由于旧的体制机制被打破,新的体制机制没有有效形成,小型水利设施、村级和田间道路、农村公共环境等农村小型基础设施建设陷入了一种“窘境”:虽然政府投入的力度越来越大,承担的责任越来越多,但农民参与的积极性却越来越低,主人翁意识越来越淡薄,农村小型基础设施建设、管护状况不太理想。

  一是部分农村小型基础设施建设项目不能很好地调动农民的积极性,造成一方面政府部门在新农村建设中“大包大揽”,替代农民决策和建设;另一方面农民在新农村建设中“袖手旁观”,不仅农民筹资投劳规模较少,参与项目建设管理的意愿较低,有些农民甚至对政府部门持怀疑态度。广安区财政局同志反映,目前很多涉农项目建设都是政府一手包办,农民的态度从以前的热烈欢迎到现在的平淡漠视,有的还故意设置障碍,如在青苗补偿和土地协调等问题上漫天要价。

  二是农村小型基础设施建后管护主体缺位,管护责任不落实。农民认为这是政府的资产,建设和管护是政府的责任,导致工程设施难以长期运行。基层同志形象地描述,“钱来得容易,所以去得快”。一些农村小型基础设施运行几年就基本毁损,形成“建了坏,坏了再建”的恶性循环,资金浪费比较严重。

  三是在农村小型基础设施建设中,政府部门充当“项目法人”,取代农民成为项目建设的“唯一”主体。这不仅造成机构和人员膨胀,不利于政府机构改革,增加了项目建设成本;也不利于催生农民专业合作组织成长,不利于增强农村基层组织的管理能力,难以适应现代农业发展的要求。

  针对上述新情况,四川省开展了深入的调查研究,在总结小型农田水利建设经验的基础上,提出了建立“民办公助”财政支农机制的新思路,并在平昌、通江、苍溪等地开展试点。试点取得经验后,2010年6月,四川省人民政府印发《关于以民办公助方式推进财政支农项目建设的意见》(川办发[2010]53号),要求“除基本建设和中央对财政资金使用方式有明确规定的支农项目外,凡以农民自愿出资出劳为主体,以农民为直接受益对象,以财政补助资金为引导的支农项目,都应该积极推行民办公助方式”。

  四川省推行的“民办公助”,实际上是通过“一事一议”等方式,增强了农民的主体责任意识,调动了农民、农村基层组织或农民专业合作组织参与农村小型基础设施建设管理的积极性,促进了政府部门职能转变,初步形成了农民与政府“齐建共管”的良性运行机制,很大程度上也改善了农村党群、干群关系,增强了农村基层组织的凝聚力。

  二、“民办公助”推进农村小型基础设施建设的主要做法

  近年来,财政部积极推动建立村级公益事业建设“一事一议”奖补机制,对村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林、村容村貌改造等村民直接受益的村内公益事业建设适当给予奖补,有力地推动了农村经济社会发展,也为各地因地制宜探索创新财政支农体制机制创造了有利条件。除四川外,湖北、黑龙江、云南等省也积极探索“一事一议”民办公助机制,在调动农民和基层组织积极性、培育农民专业合作组织、支农项目农民与政府“齐建共管”等方面取得良好成效。

  四川省“民办公助”推进农村小型基础设施建设的基本做法是:以政府为引导,以农民为主体,以“一事一议”为基础、以规划为依据,通过“先改后建、先建后补、以奖代补、奖补结合”等方式,引导农户、农民专业合作组织、村组集体参与项目建设管护,确保项目建设管护的良性运行。

  (一)突出体现农民主体地位。以平昌县为例,该县实施小型农田水利重点县建设项目以来,积极推行“民办公助”,实行“七步工作法”,有效调动了农民参与项目立项、投入、建设、管护的积极性。第一步,先改后建,落实权属。将“先改”作为前置条件,各村必须先落实现有小型水利设施的管理权属,组建农民用水协会,明确项目建设主体、产权归属、管护主体、管护责任等,才可申报项目。第二步,民主决策、自愿申报。建什么、怎么建、谁来建、如何监管,都由农民自主决策,“不办群众不愿办、不参与办和不能办的事”,通过“一事一议”取得项目区85%的群众同意后,以用水户协会或村组集体为单位提出项目申请。第三步,公开比选,竞争立项。在乡镇审核的基础上,通过民意调查、公开演讲等程序,在全县范围内公开比选,竞争立项,优先支持群众积极性高、效益潜力明显、辐射带动作用大的村实施项目。第四步,自主实施、部门指导。将那些“群众愿意干、能够干、招标限额以下”的工程交给村组、用水协会、农民自主建设或自主选择施工队伍建设,工程占地、青苗补偿等问题由村委会或用水户协会负责协调。水利部门负责技术指导,确保项目建设符合农田水利规划要求,但不干涉、不替代农民决策。第五步,农民监督,全程监管。通过民主选派受益农户代表成立监督小组,全程对工程建设进行跟班监督;成立村民理财小组,负责资金筹集使用管理,项目资金使用需由村民大会或用水户协会大会讨论审查无异议后支付,并在村务公开栏上进行公示。第六步,先建后补,县级报账。工程建设期间不拨付补助资金,项目竣工并通过考核验收后,到县级财政部门报账,按照事先公示的补助标准,及时兑现补助资金。第七步,确权发证,管护到位。对建成的小型水利工程产权和管护责任再明晰、再落实。分类确权后由县政府颁发《产权证》,确保工程产权明晰、管护到位、永续利用。

  实践表明,通过“一事一议”民办公助,做到了建设规划方案“民议”,项目内容“民知”,工程建设“民管”,工程质量“民监”,资金使用“民审”,工程建后“民受益”,最大程度地保障了农民在农村小型基础设施建设中的知情权、决策权、参与权、管理权和监督权,使农民的主体地位得到了充分的体现,增强了农民建设幸福美好家园的主人翁意识。

  (二)建立规范项目资金管理制度。四川省在实行“民办公助”中非常重视加强管理制度建设,逐步建立了覆盖立项、设计、建设、管护全过程的管理制度体系。一是公告公示制。将项目建设地点、实施内容、补助标准、资金使用、物资领用、出资出劳等情况进行公示,做到公开、公正、透明,主动接受监督。二是目标责任制。逐级签订目标责任书,层层落实责任,实行目标责任制和问责追究制。三是竣工验收制。项目竣工后,组织村组干部、农民代表和有关部门共同对项目进行考核验收。四是直接支付制。对于户办程度高的项目,尽量通过“一卡通”的方式,将补助资金直接兑现给农户。五是档案管理制。县乡两级建立项目档案,规范管理。六是管护责任制。明晰产权,制定管护制度,明确管护主体,落实管护责任。

  (三)发挥政府引导职能。为确保“民办公助”取得实效。在突出农民主体地位的同时,四川省还十分注重发挥县乡两级政府部门的引导职能:一是做好项目规划设计。根据当地自然和经济条件,科学规划项目布局,把好项目评审关,因地制宜确定建设类型与重点。二是组织发动群众。通过耐心细致的宣传动员工作,使支农政策人人知晓、户户明白。三是提供技术指导与服务。水利、农业等专业部门深入田间地头和项目现场,全程指导项目建设,监督项目建设质量,组织项目验收并及时制发产权证书。四是发挥乡镇财政所支农资金监管职能。参与审核项目申报材料,实地核查项目建设现场,跟踪检查资金使用管理情况,确保支农资金规范使用和有效管理。

  三、“民办公助”推进农村小型基础设施建设的积极意义

  “民办公助”符合当前农村实际,具有较强的可操作性,既充分体现了农民的主体地位,调动了农村基层组织和农民专业合作组织的积极性,又发挥了政府和农民两个主体的作用,有效地推动了农村小型基础设施建设,具有积极的现实意义。

  (一)农民参与“投、建、管”全过程,重新强调了农民的主体地位。“民办公助”的最大特点就在于农民通过“一事一议”,全程参与项目的决策、设计、建设、管护,使农民真正感受到这是他们自己的项目,这些项目的建设能够符合他们的意愿,改善他们生产生活的条件。项目建设前,通过公告补助政策,明确补助标准,使财政支农政策“好量化、易操作,好监管,易核算”;项目建设中,采取农民自行建设、自主招标(比选)等方式实施项目建设,农民群众参与工程质量监督与资金监管;项目建成后,明确工程产权,落实管护责任,农民的主体地位得到充分体现。安居区三家镇马槽村村主任邓孝智高兴地告诉我们,“这个事情确实做得好,老百姓积极性很高”,“在立项中各村竞争很激烈,有的村因为没纳入项目区,群众还有意见”。

  (二)“先改后建”促进了生产关系调整和组织制度创新,发挥了农村基层组织或农民专业合作组织的作用。“民办公助”的一个突出特点是“先改后建”,即先改革管理体制,建立农民专业合作组织,再实施项目建设。邓孝智所在的马槽村通过“民办公助”方式实施了玉米产业基地建设和养猪场建设两个小型项目。在建设之前,就通过“一事一议”确定了项目的建设主体、筹资方案、产权归属和管护责任等,选举产生项目监督、财务管理、招投标审定三个小组,由农民自主负责项目实施。安居区三家镇双乐村江家湾的小型排涝渠道、田间道路等也是通过“民办公助”方式建设的。在该村现代农业生产发展资金项目区我们看到,项目区成立了由受益农户选举产生的农民用水户专业合作社,制定了详细的管理规定,由协会负责收取水费和水利设施的运行管护,妥善解决了水费收取难的问题,确保了工程的良性运行。因此,“先改后建”直接促进了农村生产关系的调整和组织制度创新,有效发挥了农村基层组织或农民专业合作组织的作用,提高了农民的组织化程度。

  (三)明晰了政府与农民的定位,改善了干群关系、党群关系,促进了农村和谐稳定。安居区三家镇党委书记米光华说,2004年税费改革前,全镇每年人均收取12元农田水利基本建设费,可筹集上百万元建设资金,因此基层政府很强势,“只要想建就能建成”,但是干群关系很紧张。2004-2008年,由于没有政策支持,发动群众非常困难,基层政府同志感到很茫然。近几年采取“民办公助”方式以后,逐渐找到了政府与农民共同搞建设的路子。“以前只有个别大村有能力修路,有了‘民办公助’政策以后,国家投资约占60%,群众筹资投劳约占40%,政策非常优惠,3年时间全镇绝大多数村都把路修完了”。调研中我们看到,“民办公助”推进了基层政府部门的角色转变,使农民真正成为了农村基础设施建设的主体,政府既不是“基本不管”,也没有“大包大揽”,而是侧重于资金筹集、技术指导、信息交流、沟通协调等工作,将项目实施主体交还给农民,引导农民自觉自愿地参与项目建设与管护,形成了政府与农民共同推动农村基础设施建设的新型关系,改善了干群关系,促进了农村和谐。

  (四)节约了项目建设管护成本,放大了财政资金投入效应。据四川省委常委、副省长钟勉同志讲,实施“民办公助”以前,每100元财政资金只能形成70元左右的工程量,约30%的资金被项目中介方、承包方等获得,项目投资“缩水”严重;实施“民办公助”以后,由于带动了农民投入,减少了中间环节,每100元财政资金可以形成130元左右的工程量。平昌县财政局同志也算了一笔账,该县以“民办公助”方式实施2010年小型农田水利重点县项目,一方面,较招投标方式节约了工程建安税5.8%、施工单位利润8%、工程占地和青苗补偿等费用3.5%、以及招投标开支费用0.5%,共节约总投资近20%;另一方面,农民积极投资投劳参与项目建设,有的村通过“一事一议”人均筹资和投劳折资达到500余元。此外,农民群众参与资金筹集使用管理,还有效避免了资金的“跑冒滴漏”,提高了财政资金使用效益。

  四、进一步推进“民办公助”的初步打算

  适应农村发展新形势,创新完善财政支农体制机制,是当前财政工作的一项重要任务。下一步,我们将继续总结和积极推广“民办公助”。初步打算是:

  (一)积极推广四川“民办公助”的经验。在继续加大村级公益事业建设“一事一议”奖补资金规模的同时,2011年,拟选择若干县,以小型农田水利建设或村级道路建设项目为平台,积极推行四川“民办公助”财政支持农村小型基础设施建设的做法,完善“一事一议”财政奖补机制,探索在不同区域通过“一事一议”形式建立完善“民办公助”财政支农体制机制的有效途径。2012年,在此基础上,研究提出财政支持农村小型基础设施建设实行“民办公助”的指导性意见,指导在更大范围内开展“民办公助”。“十二五”期末,逐步将“民办公助”推广到所有能够实施的农村小型基础设施建设领域,只要与农民利益直接挂钩的项目,都要鼓励以“一事一议”民办公助方式开展,促进财政支农体制机制深层次变革。

  (二)及早完善“民办公助”相关配套政策。目前,大范围推广“民办公助”还存在一些制度和政策障碍。如,“民办公助”有些做法与招投标的有关规定不符,农民自建项目往往没有发票,不符合账务处理的要求等。针对这些问题,我们将跟踪试点情况,深入开展调查研究,进一步完善相关配套政策法规,为推广“民办公助”提供制度支撑。

  (三)突出发挥基层政府的引导作用和乡镇财政的监管职能。通过推行项目审批权限下放,适当赋予乡镇政府和乡镇财政管理权限,加强绩效考评,创造工作条件等方式,进一步调动基层政府有关部门和乡镇财政的积极性,增强他们实施项目管理的自主性和自觉性,指导他们参与支农项目规划、立项、审核、建设、管理、验收等工作,激励乡镇干部经常性深入项目区,了解农民需求,查看项目进展情况,监督工程质量和资金使用情况,确保支农政策不走样、项目质量安全和资金安全。

  (四)大力支持农民专业合作组织和农村基层组织建设。全面梳理和完善财政支农政策体系,积极推广“先改后建”,从政策上对农民专业合作组织和农村基层组织参与支农项目建设管理提出明确要求;从资金上加大对农民专业合作组织或村集体经济组织的支持,特别是要优先支持生产、流通领域的农民专业合作组织以及用水户协会发展,提高农民在农村小型基础设施建设和发展农业农村经济中的组织化程度,加强培训引导,增强农民参与项目管理、市场竞争等方面的能力。

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